结语

要深入了解政府，必须了解财税。本章介绍了1994年分税制改革的逻辑和后果。图2-7总结了本章各部分内容之间的关系。从中可以看到，制度改革必须不断适应新的情况和挑战。理解和评价改革，不能生搬硬套某种抽象的哲学或理论标准，而必须深入了解改革背景和约束条件，仔细考量在特定时空条件下所产生的改革效果。只有理解了分税制改革的必要性和成功经验，才能理解其中哪些元素已经不适应新情况，需要继续改革。

图2-7 第二章内容小结

财政包干：中央财政困难＋国家财政困难	央地博弈：讨价还价
分税制改革
财政集权 → 国税、地税分立 / 税收向中央集中	地方财政增长方式转变：工商业税收与"土地财政"	社会现象 → 继续改革
体制改革 → 支出分权 / 转移支付体系	招商引资 → 重生产轻民生	城市化大兴土木 → 土地和要素市场改革
	总体均衡 / 农民负担	五个统筹 / 农村税费改革
	县乡财政危机（纵向不平衡）	乡财县管，省直管县
	地区间失衡（横向不平衡）	财政转移支付改革

分税制之后兴起的"土地财政"，为地方政府贡献了每年五六万亿的土地使用权转让收入，着实可观，但仍不足以撬动飞速的工业化和城市化。想想每年的基础设施建设投入，想想高铁从起步到普及不过区区十年，钱从哪里来？每个城市都在大搞建设，高楼、公园、道路、园区……日新月异，钱从哪里来？所以土地真正的力量还不在"土地财政"，而在以土地为抵押而搞的银行信贷与其他各路资金。"土地财政"一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了"土地金融"，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。"土地金融"究竟是怎么回事？政府究竟是如何融资和投资的？中外媒体和分析家们都很关心的地方政府债务风险，究竟是什么情况？这些是下一章的内容。

扩展阅读

财政和税收本身就是一个专业，涉及内容繁多，很多大学都有专门的系所甚至学院。本章重点不是财税本身，而是以财税的视角去理解地方政府行为。北京大学周黎安飞舟的著作《以利为利：财政关系与地方政府行为》（2012）与本章视角类似，但更加系统和全面，详细介绍了从新中国成立初期一直到21世纪初主要财政改革的前因后果，有不少一手调研资料，逻辑性和结构都很好，是一本优秀的入门读物。

要深入了解城市的土地财政，就必须了解农村的土地制度，因为城市的新增建设用地大都是从农村征收来的。北京大学周其仁的著作《城乡中国》（2017年修订版）阐释了城乡土地制度，既追溯了过往，也剖析了当下，语言轻松，说理清楚。中国人民大学刘守英的著作《土地制度与中国发展》（2018）则更为全面和详细，适合进阶参考。

财政和土地制度是国家大事，改变着每个人的生活。要想真正理解这些改革，需要深入基层，观察这些改革如何影响了官员、企业家和普通人的行为方式，如何改变了他们之间的关系。华中科技大学吴毅的著作《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》（2018年新版）是一份非常详细和生动的记录。本社会学著作以50万字的篇幅记载了21世纪中部某小镇上发生的很多事，大都围绕经济问题展开。故事本身以及作者的评论，都很精彩，催人深入看到"土地"这个来审视改革对基层个体的重大影响。另一部佳作——《一个国家的"隐秘"财政史》（2008）中，田毅和赵旭记录了一个北方小镇的故事，与吴毅之作不同，本书的叙述事从1978年开始，记录了30年间财政改革给基层带来的种种变化。读者尤其可了解财政制度对基层财政的悬浮与空转状态，了解农业税费改革之前的基层盛行的"买税"或"协税"现象。

（1）本小节重点参考了北京大学周黎安飞的著作（2012），这是理解中华人民共和国成立之后财政改革历程和逻辑的极佳读物。

（2）这种激励效果的理论和证据，可参考金和辉、清华大学钱颖一、斯坦福大学温加斯特（Weingast）等人的合作研究（Jin, Qian and Weingast, 2005）。

（3）乡镇企业的税收和产工人数的数据来自香港科技大学机构启蒙和利益的研究（Kung and Lin,2007）。乡镇企业利润数据来自圣地亚加州大学谢诺顿（Naughton）的著作（2020）。

（4）香港中文大学王绍光在其著作（1997）中讨论了央地之间因税制因模式的讨论。地方政府和预算科里头中央在重新洗牌的过后可能的"鞭打快牛"。

（5）引文来自财政部财政科学研究所刘克崮和贾康主编的财政改革回忆录（2008）。

（6）1993年那时还是各省份做值谈判工作的朱镕基同志时任国务院常务副总理。

（7）时任广东省委书记，应为"谢非"。

（8）应该是银锝。

（9）引文出自刘克崮和贾康（2008）。

（10）此处回忆可能有偏差，1993年全年地方税收入比1992年增长了38%。

（11）引文参见刘克崮和贾康（2008）。

（12）《国务院办公厅关于财政部关于2001年11月和12月上中和地方企业所得税增长情况报告的紧急通知》。

（14）浙江大学方红生和复旦大学张军（2013）总结了分税制改革之后关于税收征管力度的研究。

（15）地方税收压力恶化了工业污染，抑制了过剩产能，相关证据来自中国社会科学院席鹏辉和厦门大学梁若冰、谌点发（2017）以及苏国利等人的研究（2017）。

（16）分税制改革后，地方财政支出重生产轻民生，证据很多，比如复旦大学傅勇和张晏对省级支出的研究（2007），中国人民大学吕光来和吕洋评及中国社会科学院张晶等对城级市支出的研究（2019），北京师范大学乔恒和北京大学朱红对县级支出的研究（2011）。

（17）2007年，我国重新调整了政府收支预算科目分类，所以没有办法直接比较2007年前后政府预算中支出中用于经济建设的比例，但是趋于下降了。

（18）新中国成立后土地制度的演变过程和逻辑，有很多深入的研究和讨论。可以参考本章结尾的扩展阅读。

（19）集体法律规定集体土地还可以用于乡镇企业建设，但这随着企业改制，很多乡镇企业已经不再是集体企业性质。

（33）详见中央国务院于2016年9月联合印发的《关于省以下环保机构垂直监督法执法重量管理制度改革试点方案和系统工作的指导意见》。

（34）引文中的强调格式是我在引用时加上的。本书余下部分涉及此类情况亦如此。

（35）我国实行分税制度，按照中央和省的分税比例，企业所得税六成归中央，余额部分由省、市、区县来分。企业所得税整体、减免、一般都是靠企业所在地的地方可留存部分，但对一些国家支持的行业，比如集成电路，企业的全部所得税都可以"三免三减半"。